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农业转移人口是我国工业化、城镇化、现代化建设的劳动主体，其市民化进程与新型城镇化建设相辅相成。“农业转移人口市民化”“县域农民工市民化”多次写入中央一号文件，2024年中央一号文件再次聚焦农业转移人口市民化，提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。”

广东省“百千万工程”指挥部专家智库专家委员、华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌在接受南方农村报记者采访时表示，农业人口向城市转移是农业农村现代化的必然选择，要在创造良好条件吸引农民进城的同时，为他们保留退路，打消其“进城失地”顾虑，循序渐进、稳步推进市民化进程。

广东省“百千万工程”指挥部专家智库专家委员、华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌。受访者供图

保障进城农民“三权”，警惕激进做法

加快农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的首要任务，也是破解城乡二元结构的根本途径。在林辉煌看来，降低落户门槛和促进就业保障是推动市民化的重要举措。城市的产业和经济发展也至关重要，有产业、有就业岗位，才能让更多的农业转移人口参与城市建设，享受城市福利。

“农业转移人口能够在城市里稳定就业，与城镇居民享有同等权利、履行同等义务，才算是从流动人口完成了市民化。”林辉煌表示，随着户籍制度改革的不断深入，近年来农业转移人口实现市民化的制度门槛已逐步降低，越来越多城市取消落户限制、降低社保缴纳年限。

实施新一轮农业转移人口市民化行动，如何防止资源要素从乡村单向流向城市？林辉煌认为，要同步建立人口与资本有序流向农村的新机制，转移到农村的资源要素要更有效、更有指向性地投放，回应农村普遍需求。首先是推动公共服务均等化，引导财政资金更多流向农村建设；其次是培育新型农业经营主体，探索城市社会资本和农村土地经营权相结合的新机制；最后是强化财政扶持和金融服务，将农民创业与发展县域经济结合起来。

“城乡融合”不是以城市化为中心的“消灭农村运动”，而是城市化稳步推进和农村安居乐业并行不悖、共同发展。“要警惕激进做法，谨防以‘城乡融合’为名推动大规模的土地流转和‘赶农民进城’。”林辉煌强调，要为农业转移人口留好“退路”，在城市还不能为进城农民提供充分的就业和社会保障之前，应当维护以“城乡之间的代际分工”为基础的“半工半耕”体制，让农民在市民化的过程中“进可攻退可守”，从而减少风险及其可能带来的社会不稳定因素。要依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

推动县域城镇化建设，允许“错位发展”

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是联系城市与农村的重要纽带，对于推进新型城镇化建设和城乡融合发展具有十分重要的现实意义。林辉煌认为，目前农业转移人口市民化进程是蛙跳式的，首先会在县城和小城市中完成。“比如农民在大城市就业赚了钱，但仍然买不起房子，他还可以选择回到老家的县城买房，下一代就能享受县城的教育、医疗等，以较低的成本实现了县城的‘市民化’。”

在林辉煌看来，县城和中心镇等县域城镇是农业转移人口在城市就业最现实、最可行的选择，这部分人口通过就近就地城镇化解决农业转移人口市民化，还能对当地的经济发展起到一定促进作用。

当前，县域公共服务资源的不足则是制约农业转移人口市民化进程的一大痛点。林辉煌指出，特别是在教育、医疗、养老、住房等民生领域，要加大公共财政投入，切实增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

“县城城镇化建设中，要尊重经济规律、发展规律，在省级注重统筹规划，明确各地区的定位和发展方向，允许‘错位发展’。”当前，广东正大力实施“百千万工程”，林辉煌认为，“百千万工程”是促进城乡融合发展的重要途径，通过全面提升县城综合承载能力和乡镇综合服务功能，建强中心镇专业镇特色镇，建设美丽圩镇，推动基础设施向镇村延伸，加快实现城乡基本公共服务均等化。

【策划】严亮 洪继宇 王伟正

【统筹】苏晓璇 段凤桂 肖婉琦

【记者】刘涵

【来源】南方农村报